2018年环境产业十大新闻
发布时间:2019/1/5 浏览人数:252

有人评价2018年对于环境产业来讲是“多事之秋”。这一年是产业的严峻考验年,也有人认定这一年是产业大浪淘沙的必经年,一部分企业在这个过程中退出,一部分企业在过程中不断完善、探索,也有一部分企业不断崛起、壮大……..

中国水网梳理了2018年环境产业十大新闻,尝试对新闻可能揭示的产业发展问题和方向,做了相应的点评,并作出了相应的政策建议,以期对产业2019年的发展提供参考。

一、生态文明历史性写入宪法,生态环境部应运而生,自然资源部同期组建……环境监管迎来大统一

事件:

2018年,是我国生态文明建设全面推进的一年,国家层面各项政策紧锣密鼓地落实到位。

3月,生态文明被历史性地写入宪法(详情请点击 《中华人民共和国宪法修正案》表决通过 生态文明写入宪法)。十三届全国人大一次会议表决通过了国务院机构改革方案,决定组建新的自然资源部,同时组建的生态环境部,将原环境保护部的职责及其他六个部委的相关职责整合了起来(详情请点击 国务院机构改革:自然资源与生态环境的“大部制”新使命)。4月,大部制改革靴子最终落地,新组建的生态环境部正式挂牌,并对外公布部门职责,31个省市环保厅也纷纷挂牌成立。李干杰任党组书记、部长。5月, 2018年史上最高规格的全国生态环境保护大会召开(详情请点击全国生态环境保护大会释放四大新信号)。充分体现了党中央、国务院对生态环境政治意义的强调。

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点评:

一系列推动生态文明建设的政策在年初便敲定落实,充分体现党和国家搞好生态文明建设、落实“两山论”的强大决心。

大部制改革的落实,强化了系统全面的环境管理,同时实现生态与环境统一,改变以往“九龙治水、各自为政”尴尬现象。由统一部门对生态环境进行统一保护、统一修复、统一管理,是生态文明建设发展的必然趋势和更高要求。不仅有利于环境治理效果的改善,而且也是落实绿色发展、落地“两山论”的必要路径。

生态文明建设是系统工程,在以生态文明和绿色发展理念为基础的社会发展大框架下, 环境执法的准确度和平衡度在之后的政策中被进一步强调。我国的各项工作也都围绕这一大框架展开。如对产业结构的升级调整,以及用价格机制推动绿色发展等政策的出台。这其中,也包括对全社会参与生态文明建设的引导,以及对民众普遍关注的垃圾分类、农村环境治理、黑臭水体治理、大气污染治理等市场领域的重视和推进等等。这些也在下文中有详细的阐述。

从国家顶层设计层面来讲,为更好地支撑生态文明建设,统筹推动绿色发展战略,环境管理的顶层设计与管理职责也正在发生变化。可以肯定的是,未来的生态环境部不仅仅是环保的综合管理部门,同时也应该是支撑绿色发展和落“两山论”的主导力量。(详情请点击 傅涛:生态环境部应成为落地“两山论”的主导部门)

未来如何更好落实“两山论”,将成为环境产业的最根本发展方向。E20研究院院长傅涛博士首创的《两山经济》也在2018年正式出版(详情请点击:《两山经济》自序 | 在绿水青山的增量之中获取金山银山),他在书中提出了两山经济及所属的四大价值规律,为“两山论”落地提供可借鉴的思路和案例建议。

政策建议:

第一、环境是经济发展的重要制约因素,同时也是动力因素。新时代下,环境产业需要从过去的成本中心向价值中心转型,环境管理职能亦是如此。未来的环境管理职能应该更多地将一些综合性的职能注入到生态环境部,融合经济手段、行政手段、产业手段等综合性手段,促进产业发展,这也会对环境产业产生很重要的影响。

第二、我们认为,在未来政府的结构体系之下,一定要有相应的部门来承担绿色发展、承担落地“两山论”的基本职责。生态环境部作为目前唯一以“生态”命名的机构,应不仅仅是把环境保护的职能大统一,不仅仅是一个经济的制约部门、发展的制约部门,更多的是一个促进部门,是在统一的基础上为绿色发展的落地,为“两山论”实践提供有益的管理、指导和促进作用的部门。

二、东方园林最惨“发债门”推倒一连串多米诺骨牌,产业深层次危机浮出水面,环保股集体从仙界跌回凡间

事件:

2018年5月21日,东方园林发布公告称,原计划发行的10亿元公司债券,实际发行规模仅0.5亿元。此事不仅成为东方园林2018年一系列危机的导火索,也引发了极强的“多米诺效应”,成为2018年环境产业深层次危机暴露的标志性事件。

深陷“发债门”后,东方园林股价连续受到重挫,且大股东股权质押触及平仓线。虽然内在原因各有不同,但神雾环保、盛运环保等环保企业都先后被爆出资金链问题等经济危机。环保股一度遭遇急速下跌,一份各行业2018年指数涨跌幅图表显示,环保行业涨幅为-48.2%,画面着实有些惨淡。

一系列的资金问题,也引发众多国资对民营上市企业的“接盘”(详情请点击 11个月11起!2018年“国资系”大举接盘民营环保上市企业),其中,东方园林拟受让公司不超过总股本5%的股份,盈润汇民基金成为其的战略股东(详情请点击 东方园林绝地逢生,获国资不超5%参股)。据不完全统计今年内还有10多起国资收购环保民营上市公司的案例发生。“国进民退”问题成为行业热议话题之一。_ueditor_page_break_tag_

PPP所引发的问题只是诸多因素之一,总体看是金融环境骤然紧缩以及其他因素所带来的民企的普遍困境。最终国家紧急出台纾困资金,以驰援更多受困的优质民营企业,并首次提出竞争中性原则,引领国企改革。

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点评:

东方园林类似遭遇的发生,不能仅仅归咎于所谓的“国进民退”,也不能像外部一样简单归咎于PPP项目

与此相关的直接原因应该是外部金融环境的紧缩,以及在PPP中的一部分领域所带来的风险。PPP是重资产经营,如果资金链紧张,很容易出问题。尤其是在扩张速度特别快的情况下,更容易出问题。

在2018年固废战略论坛上,E20研究院执行院长薛涛也举出一组分析数据,2018年,暴露问题的上市企业环境业务类型中,有40%涉及技术类,60%涉及PPP类。

值得关注的是,在暴露问题的60%涉及PPP类的业务中,有78%是由于PFI项目导致的,还有22%是由于其他原因导致的,如盛运环保等。(详细数据分析及观点解析,请关注将于1月19日推出的薛涛在2018固废战略论坛上发言全文实录)

E20环境平台对市政环保领域PPP的四分类显示,各类项目的运营属性强弱不同。其中,A类、B类和D类均具有真正意义上的运营属性。C类PPP则属于非特许经营的政府购买服务PFI类项目(具体分类薛涛在其署名文章中也有详细说明和阐述 参考:财政部PPP中心约稿:环保PPP年度盘点,薛涛谈分类后的顶层思考与产业变局)

C类PFI项目,属于非以量计价的政府付费类,通常采用可用性付费+运维服务费的付费方式,因此处理不当很容易出现“工程化”、“假运营”或“轻运营”。东方园林的大部分项目都是PFI项目,且扩张速度特别快。

很多PPP踩雷事件的发生确实多与PFI项目本身不够完善有关,但企业对待PPP项目过于激进的态度,也是造成类似问题的主要原因之一。针对这类问题,薛涛在其著作《涛似连山喷雪来――薛涛解析中国式环保PPP》一书中,有详细阐述,也因此被业内人士称为是PPP防雷手册(详情请点击亡羊补牢为时未晚,一份环保PPP的扫雷求生指南)。

在防范风险的过程中,重要的还是国企和民企应该根据各自的优势来识别项目风险,从而降低未来项目带来的风险值。

从财政部金融司司长王毅在北京大学PPP论坛上的发言,可以看出,PPP项目中纯政府付费模式将进一步紧缩,或许宣告了一种商业模式的终结(详情请点击 评王毅司长PPP讲话:入库不保险,条例和正负面清单要来)。

需要认识到,PPP规范化建设将是一个漫长的过程,在过渡期,企业要选择合适的发展路径,扬长避短。

同时,一系列产业危机也带来了行业内关于“国进民退”现象的讨论,多数认为这种现象正越演越烈。对此,生态环境部环境与经济政策研究中心主任、党委书记吴舜泽在“2018(第十二届)固废战略论坛”上表示,他并不认同这种说法。其实去杠杆、去产能等政策对大型与小型企业、国有企业与民营企业都呈现出明显不同的分化影响。大型企业、国有企业享受了“产能收缩+需求韧性”利好下的量价齐升,但部分民营企业、小型企业出现了负向效果,因此,出现“冰火两重天”。“只要突破瓶颈,跨过非常规的关口,一定会取得未来不可逾越的先机,获得比过去更快的增长速度。(详情请点击 吴舜泽:从环境产业角度看近期环境与经济形势的变与不变)

我们也注意到,在国资大举接盘环保民营上市公股权的同时,也有诸如鹏鹞环保(详情请点击 鹏鹞环保:拟收购中铁环保51%股权并对其增资 )、盈峰环境(详情请点击 盈峰环境并购中联环境顺利通过证监会审核)这样的环保民营上市企业买进国资的事件发生。

某种意义上说,这也是一次优胜劣汰、洗牌重组的过程。让真正有实力的企业生存下来。接下来,不断折翼的企业或许将通过出售资产和股权出让等形式,继续寻找出路,行业整合并购趋势将会愈加明显。

政策建议:

第一、竞争中性绝不是一日之功。从国家的层面上来看,靠资金纾困,本身并不能解决根本问题。除企业个体如上所述需要选择正确的战略和不忘初心外,政府在机制建设过程中,要重点关注全社会信用体系的建立。从金融机构的反应来看,的确对很多民营企业缺乏诚信保有戒心,这种大背景下民企债务违约事件集中发生,爆发信用危机。因此,完善企业的信用体系,是一个关键的工作内容。在此基础上,还要大力建设国企和民企平等的融资环境,以及市场竞争选择的公平性,才能真正实现竞争中性的原则要求。

第二、正如前文所述,环境部监管越来越重视公众参与和信息公开,只有规范化、系统化的环境监管,才能带来外部运营状况、技术能力等的公平竞争。

第三、财办金〔2017〕92号文之后的PPP,规范是行稳致远的基本前提,也必然要求做真运营、做实绩效。PPP项目要做到管理的稳定性、设计的长期性,不仅企业要问初心,也要求中央政府在做任何改革前,都要有整体的设计和审慎的推演,避免一刀切,避免大放大收。

薛涛在《涛似连山喷雪来――薛涛解析中国式环保PPP》一书中分析,如同其他改革推进经历的一样,PPP改革的初衷和实际效果也稍有背离,虽然问题不像其他领域那么严重,但内在原因也有类似之处。推演市场行为者在追逐自身利益最大化的行为时,必须充分考虑除市场机制以外,制度作为内生变量在其中的作用,不仅包括正式制度,也包括非正式制度的约束作用。具体到环保领域,不分析环境产业和细分环境治理领域各自的基本情况,不分析地方政府、社会资本和金融机构的基本诉求,不分析PPP的应用与商业模式和政府能力等方面的匹配,则很容易出现“一刀切”的政策效果。_ueditor_page_break_tag_

三、鹏鹞环保、绿色动力成年度上市双雄,“资本寒冬”下提振环境产业信心

事件:

2017年年底,受IPO审核监管趋严影响,环保企业IPO颇为曲折、几经变化、屡屡遭遇挫折被否决。2018年开年以来,鹏鹞环保、绿色动力相继在A股成功上市,成为2018年仅有的两家成功上市的环保企业,风头强劲。

2018年1月5日,中国最早的环保公司鹏鹞环保重新回国内上市,在2018年突变的市场中,鹏鹞环保站在了一个新的起点上,并在北京设立分公司,即将开启新的征程。(详情点击:1、鹏鹞环保2018年1月5日深交所上市;2、鹏鹞环保北京代表处成立,开启鹏鹞发展史新征程)

6月11日,绿色动力A股成功挂牌,成为国内首家垃圾发电A+H股企业,这一行为不仅拓宽公司现有融资渠道、保障项目建设所需资金,也确保公司在竞争中保持行业领先地位,其行业影响力排名迅速上升。据E20固废业绩榜单显示,截止到今年10月,绿色动力2018年垃圾焚烧新增规模18000吨/日,仅次于光大国际,跃居行业第二。(详情点击:1、绿色动力6月11日在上交所上市;2、【年度大榜】2018固废&环卫企业业绩榜及影响力企业出炉)。

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点评:

从2016年的1家,到2017年的13家,在A股和H股上市的环保IPO企业数量在2017年得到激增,2018年,这一数值又大幅回落,环保股值遭遇集体下跌,2018年传来上市好消息的,仅有鹏鹞环保和绿色动力两家。此外,如康恒环境等企业也在积极准备上市。(详情点击:康恒环境拟作价85亿元借壳四通股份)

2018年环保资本市场人气迅速回落,与环境产业资本紧缩有很大关系。环保领域受宏观大环境的影响,经济增长很不乐观,环境产业已经从仙界又回到了凡界。另外,市场狂奔后产业体力透支严重,人才和销售都不够,难以承受日趋严格的IPO大考,IPO的路越来越窄。

在金融紧缩的大形势下,接通资本通道,或许显得更加重要。鹏鹞环保是典型代表之一,在最新的水务上市公司现金流量表中,鹏鹞环保仅次于首创股份,名列第二位。成功上市后,投资能力也得到进一步提升,本年度最受关注的收购案例之一,就是鹏鹞环保对中铁环保51%股权的收购,在国资大举接盘民营上市公司的背景下,鹏鹞环保给民营上市环保企业打了一剂强心针。(详情点击:鹏鹞环保:拟收购中铁环保51%股权并对其增资)

2018年,资本的寒冬使得环境产业愈发地凛冽,产业迈入深度转型期,不少行业龙头企业、上市公司也出现了亏损和资金危机,民营企业生存更为艰难。正如E20研究院院长傅涛所说,“民营企业活跃在经济最末端、最一线,这个特征也决定了它最容易受到波及。经济膨胀时,民营企业最容易发展起来,尝到第一丝甜头;在经济收缩时,它们也是最容易受伤的群体。”(详情点击:在产业深度转型之际,向环境企业家的情怀致敬)

政策建议:

产业寒冬之际,对于那些利用杠杆、盲目扩张的企业,崩盘了也不值得拯救。但对于真正做环境建设的企业,尤其是有梦想、有情怀、不忘初心的环境企业家,政策应该给予呵护,尤其是要呵护环保上市民营企业。同时,最根本的对民企的保护是建设社会信用(政府履约付费和企业履约守法)和社会公平制度完备下的中性竞争环境。

四、发改委规范绿色发展价格机制 垃圾、污水处理等领域或将告别“收费难、难收费”问题

事件:

7月2日,国家发展改革委印发《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》(详情请点击 发改委发文推绿色发展价格机制改革深刻推动环境公共服务发展),针对污水处理收费政策、固体废物处理收费机制、有利于节约用水的价格机制,以及节能环保的电价机制等做了具体阐述。

《意见》明确提出,将生态环境成本纳入经济运行成本,撬动更多社会资本进入生态环境保护领域,促进资源节约、生态环境保护和污染防治,推动形成绿色发展空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。这是推动资源环境价格机制改革的基本方向。资源环境价格机制改革聚焦污水处理、垃圾处理、节水、节能环保4个方面,有针对性地提出了一揽子的政策措施。

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点评:

相较于水、电、气等完善的价费机制,我国生活垃圾收费因其公益属性和责任者追溯困难而始终未能得以健全。虽有全国许多省份频频出台垃圾分类管理办法,但管理办法与收费制度未能形成有效的统一,地方政府仍面临着“垃圾分类推行难”和“垃圾收费征收难”的两大难题,因此采用经济手段刺激分类的出台迫在眉睫。在生活垃圾收费机制的探索方面,我国不少城市已作出了先行实践和探索。(详情请点击 透视发改943文:垃圾收费分类双管齐下,固废管理进入体系化)

以宁波市为例,由世界银行贷款,E20环境平台作为咨询方开展的宁波市生活垃圾收费机制研究项目已前瞻性地采用了垃圾收费+垃圾分类相辅相成的思路,并提出了“差别化”、“精细化”及“超量加价”原则,与本次价费机制指导思想高度吻合。_ueditor_page_break_tag_

针对污水处理,通知提出按照补偿污水处理和污泥处置设施运营成本(不含污水收集和输送管网建设运营成本)并合理盈利的原则,制定污水处理费标准。此句释放两个信号,第一污水处理费标准制定时不考虑管网建设和运营成本,管网的建设成本一般而言为污水厂建设成本的3倍左右,且实际运营中不可控因素较大,因此管网的建设和运营主体行业一直存在争议。此文件将污水处理全成本之厂和网首次明确切开,明确了一体化模式下的项目风险测算,以及污水处理的全成本概念。从另一个角度理解,可以认为居民通过污水处理费仅直接承担污水厂厂区内全成本,管网建设和维护资金来源可以解读为仍然通过土地开发转移到土地出让价格及政府财税收入中承担。(详情请点击 透视发改943号文(中):污水处理领域“强心剂下的风控点)

针对供水领域,《意见》提出“建立充分反映供水成本、激励提升供水质量的价格形成和动态调整机制”可以说是一个很重要的突破。同时,《意见》对特种用水和非居民用水做了强制性规定,表明节约用水是很重要的一个方向。对于特种用水和非居民用水的企业而言,会增加其用水成本,阶梯水价会进一步加大。对于供水企业而言,其盈利点将更多地转向特种用水和非居民用水方面。对于主要以提供居民用水为主的企业有负面影响,盈利会减小,对于主要以提供特种用水和非居民用水为主的企业而言会有正面影响,利润会增加。(详情请点击 透视发改943号文(下),供水行业的“表里救心丸”)

政策建议:

第一、《意见》以价格改革推进绿色发展,建议应该尽快在全国各地出台落实污水处理和垃圾处理的收费配套政策。

第二、《意见》将污水处理全成本之厂和网首次明确切开。垃圾处理领域也可以参照污水处理的收费思路,进行厂、网分离的处理方式,如整个环卫端由政府来负担,而整个末端处置的总成本由老百姓来负担。

五、督察“铁面”依旧,阵痛过后,环保成为经济换挡升级的重要动力

事件:

2018年中央环保督察组2018年分两批共对20个省份实施督察“回头看”,推动解决群众身边的生态环境问题6万多个,问责超八千人。

截至2018年,环保督察已经历时3年多,督察过程发现,各行各业都存在着突出问题。环保督察虽然已经趋于常态化,但仍属于短期的阶段性工作,正如本文第一条所讲到的,生态文明建设的可持续推进,还需要公众的参与。2018年,生态环境部、住建部联合发布通知,进一步做好全国环保设施和城市污水垃圾处理设施向公众开放工作,明确细化了开放目标(详情请点击 生态环境部:进一步向公众开放环保设施和城市污水垃圾处理设施)。

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点评:

通过环保督察,诸多环境保护工作执行过程中的问题暴露出来,大量违规企业被点名,甚至处罚。值得关注的是,在环保督察过程中,一些环境治理企业的问题也较突出。如一些环保上市龙头企业也在督察中因违规被点名或处罚。生态环境部环境与经济政策研究中心主任、党委书记吴舜泽在“2018(第十二届)固废战略论坛”上谈到,越是需要进行转型升级的行业越欢迎环保严管,越是较早进行环保整治的行业越不受经济社会形势影响。比如玻璃、陶瓷、水泥等行业早期经历过环保政策淬炼,在目前环保督察执法下基本没有受影响,这些行业体会到环保是行业发展的能力建设。(详情请点击 吴舜泽:从环境产业角度看近期环境与经济形势的变与不变)

在钢铁行业,督察执法减少了低水平或者无效供给,为环境表现良好的企业腾出了空间,促进了钢铁行业内一些技术的提升。如钢铁之都邯郸,E20正在帮助邯郸市政府转型,也取得了一定的成绩,10月,在2018首届邯郸绿色发展论坛上,河北省环保厅给出了最新数据显示,9月份,河北省11个设区市的空气质量综合指数均同比下降,但其中邯郸市的下降幅度最高,同比下降51.4%。(详情请点击 生态环境部约谈之后 邯郸空气质量改善率连续3月排名全省第一)

吴舜泽还表示,一些地方搭环保便车解决其他问题的现象也时有发生,容易在政策执行过程中出现执法扩大化和“一刀切”现象。为防止一些地方在督察进驻期间不分青红皂白地实施集中停工停业停产行为,影响人民群众正常生产生活,生态环境部专门研究制定《禁止环保“一刀切”工作意见》。

环保的常态化监管是常态,需要进行下去。当前,必须认识到经济迈过非常规关口需要的阵痛和定力。环保不是造成经济波动的主要因素。但环保政策效应叠加在宏观经济政策和资源等政策的分化影响之上,无形之中放大了小型企业、民营企业对环境保护负面评价, 这是造成环保政策经常“背锅”的原因。当然,加强环境监管对经济肯定有影响,但影响是局部的、个体的、短期的,是政策调控的方向。

政策建议:

第一、环保督察是在制度完善之前的一个必经过程,要强化环境治理工作长效机制的建立,如强化全面信息公开、环境监测的垂直管理以及发挥排污许可证的全过程管理作用等等。

第二、环保督察不能只以“察”为主,还要帮助地方政府和企业解决问题,而不仅仅是处罚。

第三、在督察过程中,还要关注,对于环保企业的公平对待,如不能把类似污水处理厂这样的污染治理设施当成是督察的唯一目标,在责任上要有清晰的划分。不能只监管易的而不管难的。具体可以参看下一条提到的行业热议话题。

六、环境部明确表态 进水超标可作为出水超标免责理由,类似事件有望告别“罗生门”_ueditor_page_break_tag_

事件:

由于进水超标导致出水超标的案例时有发生,2018年10月,新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市一起污水处理厂控告当地环保局罚款的案件,因为法院认为,原告西站污水处理厂未提供充分证据证明进水口污染物超标与出水口污染物超标之间存在因果联系,污水处理厂败诉!引发热议。(详情请点击新疆一污水厂控告环保局罚款 法院:进水超标与出水超标无明确因果关系!)

对于进水超标导致出水超标的责任划分问题,生态环境部水环境管理工作有关负责人张波给出了明确表态,他表示,新的《水污染防治法》要求工业企业必须先进行预处理,达到城市污水厂能够接纳的水平之后才可以入网,这其中体现出监督管理的问题。首先,工业企业和城市污水厂要签订委托处理合同,环保部门按照相关的法规标准和委托处理合同确定的浓度,加强对工业企业的监督。工业企业达标了,污水厂超标责任在城市污水处理厂;工业企业入网的水超标了,那责任在工业企业。(详情请点击 进水超标能否作为污水厂出水超标免责理由?环境部:能!)

同时,生态环境部发布的《排污许可管理条例(草案征求意见稿)》中在“从轻处罚”条款中提到,排污单位有下列情形之一的,应当从轻处罚:及时报告异常情况或者超标情况的;主动采取措施消除或者减轻违法行为危害后果,且造成的环境影响程度较轻、影响范围较小的;配合生态环境主管部门查处违法行为有立功表现的;违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。

不仅环境部给了明确说法,全国范围内多个省市也就此问题,做了细分和说明。如2018年11月,河北省住房和城乡建设厅、河北省生态环境厅印发了关于《城镇污水处理和城市黑臭水体整治专项行动方案》的通知,明确进水异常导致的出水超标应从轻或减免处罚(详情请点击 河北两厅明确进水异常导致的出水超标应从轻或减免处罚)。

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点评:

“进水超标导致出水超标”的问题,由于牵涉行政处罚,污水运营及管理过程中的责任厘清成为关注重点。

污水厂出水水质超标,一方面由于污水厂运营管理不善导致,但有时确因上游工业企业等超标排放,而间接导致的进水水质超标所引起。虽然污水处理企业已在加注成本力保出水达标,但有时受当期技术制约,而不能达到出水水质要求,从而受到环保处罚,亦或关联增值税返还,受到较大经济损失。

张波在生态环境部4月例行新闻发布会上指出,由于工业企业不是直排、而是通过污水处理厂排放污水的,这就使得责任关系有时候变得比较复杂,所以各地的环保部门一定要会同住建部门明晰工业企业和城市污水厂的责任,按照委托处理合同所规定的数值和国家有关规定严格依法监管。

针对这一热议话题,E20环境平台举办了“规范监管趋严下,污水厂运营的痛点与风险”的主题沙龙(详情请点击 超标/调价/履约/运营 监管趋严下的污水厂四大痛点怎么破?),现场多位专家也给出了明确的分析。其中,北京京都律师事务所合伙人刘敬霞律师指出,环保部门对出水超标进行行政处罚与进出超标要分开看。一方面,环保部门履行法定监管职责是看结果,只有出水超标了,就会依照环保法规对污水厂进行处罚,这是环保部门依法行政执法;但是,另一方面,对于进水超标,必须在特许经营协议或PPP合同中进行明确规定,实施机构有义务按合同约定提供符合进水指标的水,如果项目公司可证明确实是因为进水超标导致出水超标并因此受罚,实施机构应该按照合同约定承担违约责任,包括对项目公司遭受的处罚予以补偿。

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在污水厂普遍提标(详情请点击:1、VI标准!浙江大幅度提高市政污水排放标准!2、上海超半数污水厂迎来提标改造 3、河北雄安新区:污水排放标准将提高至Ⅲ类水质标准),且监管趋严的背景下,若污水厂进水超标问题得不到妥善解决,必然带来污水厂出水超标风险加大,从而带来企业的运营风险加大以及经济损失。而导致此原因的根本在于对上游工业企业排入市政管网的污水管控疏忽,以及不同行政部门之间的管理出现矛盾,当然在一定程度上亦与企业的运营管控能力有关。因而加强对上游工业企业排入市政管网的污水监管,以及明晰进水超标从而导致污水厂出水超标的责任判定是当前解决此问题的关键所在。但值得注意的是,“进水超标如何判定”亦是需要解决的关键问题。

政策建议:

第一、“进水超标导致出水超标”依然是目前产业关注的热点话题,问题的缓解和最终解决,除了从国家层面给予政策指导以外,还需要地方政府尽快出台相应规范,进行责任厘清。环境监管部门不能把所有的板子打到治理企业身上,在责任上要有清晰的划分。期待更多诸如河北省类似文件的出台,也期待更多地方环保局能够学习环境部的最新指示,明确处罚对象,对行业行为进行合规管理。

第二、对于城市排水管理,工业企业排放污水进入城市管网始终是管理上的问题。一方面要加强环保部门对此的监管。一方面加强工业企业的规范化管理,才能更好地解决根本问题。如果能很好解决类似问题,也将利于促进污泥处理等问题的解决。

七、国务院发文全面禁止餐厨剩余物饲喂生猪,餐厨垃圾处理回归正轨

事件:

非洲猪瘟疫事件,引发了社会的高度恐慌,研究表明,在我国发生的前21起非洲猪瘟疫情中,有62%的疫情与饲喂餐厨剩余物有关。这间接暴露了餐厨处理行业的问题。2018年10月,在国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于进一步做好非洲猪瘟防控工作的通知》中,明确提出,全面禁止餐厨剩余物饲喂生猪,给“泔水猪”重重一击。(详情点击国务院发文全面禁止餐厨剩余物饲喂生猪)_ueditor_page_break_tag_

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点评:

相对于此前禁止未经高温处理的餐厨剩余物饲喂生猪的通知,《国务院办公厅关于进一步做好非洲猪瘟防控工作的通知》进一步严控餐厨垃圾去向。

长期以来,我国餐厨垃圾处理不断被诟病,“地沟油”、“泔水猪”等话题频频被曝光,给食品安全、猪瘟传播、疫情防控带来极大的威胁。究其原因,与政府监管的缺失密不可分,由于监管的不到位,大量未经妥善处理的餐饮垃圾流入“黑作坊”,或者拉运喂猪,黑色产业链猖獗,导致正规渠道收运较难。据E20研究院测算,2016年,我国餐厨垃圾合法收运处理率仅达到10%(以城市生活垃圾产生量为基准测算)。

毫无疑问,此次新政的加码,在有效控制我国非洲猪瘟扩散的同时,也为久处困境的餐厨垃圾处理行业带来了重大利好。E20研究院认为,“严堵”之下,庞大的餐厨剩余物势必回归正轨处置途径,有效缓解了大量餐厨垃圾处理厂“收不到”、“吃不饱”的难题,进一步催生餐厨垃圾处理市场的春天,到“十三五”末期,我国餐厨垃圾将突破12000万吨。同时,在垃圾分类的大趋势下,其他有机垃圾(厨余、菜场垃圾及畜禽粪便、污泥等有机废弃物协同处置)必然给整个有机垃圾处理处置带来很大的想象空间。(详情点击:薛涛:合久必分、分久必合――垃圾分类下的固废产业新格局)

但同时,应清醒认识到无论是上面提到的PPP项目重建设、轻运营到来的风险;还是政府重投资、轻管理,与餐厨垃圾曲折发展背后传递的总逻辑不谋而合。前几年,国家发改委开展了5批共100个餐厨垃圾处理试点城市,在为餐厨垃圾处理打开市场局面的同时,由于地方政府对餐馆企业管理没到位、未严控收运环节,顶层结构搭建整体不足,导致试点效果差强人意和相关企业生存困难,不仅对餐厨行业带来巨大的阵痛,也对未来环境类、尤其是固废类行业“大快干”敲响了警钟。

政策建议:

第一、加大执法力度,在鼓励正规化处置、提高处理补贴的同时,对非法处置的“地下党”加大监管力度,严查夜间私运餐厨垃圾、非法倾倒的行为。“亦疏亦堵”方可助力行业提速发展,令人深恶痛绝的“地沟油”、“泔水猪”问题,将得到改善。

第二、政府的缺位必然带来整个行业的阵痛,政府应该真真正正的把自己的管理责任做到位,做好长效机制,单靠市场化也不能完全解决问题。在出台餐厨垃圾管理办法的同时,应将餐厨垃圾配套的收运管控设施、长效补贴运营机制,提到日程上来。对于设施缺乏的地区,凡是投资建设餐厨垃圾处置发电项目者,应鼓励并优先给予财税、信贷、用地等方面的支持,并同等条件下享受上网标杆电价、处理费等优惠政策。

八、2018黑臭水体专项整治督察:“黑臭反复”现象映射治理难点,“下药”将更精准、有效

事件:

5月7日,生态环境部联合住房城乡建设部启动2018年城市黑臭水体整治环境保护专项行动。5月-6月,督查组将分三批对全国36个重点城市和部分地级城市开展现场督查;现场督查工作结束后15个工作日内形成城市黑臭水体整治情况统计表和问题清单,实行“拉条挂账,逐个销号”式管理;9月-10月,对问题整改情况进行巡查,提出约谈建议;10月-12月,对问题严重的城市人民政府进行约谈,对约谈后整改不力的城市,开展环境保护专项督察。(详情点击:2018黑臭水体专项整治行动启动!首批涉及8省20城【附图解】)

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国家重大水专项为推动“水十条”目标的完成,解决黑臭水体治理问题,在2015年筹划黑臭水体系统解决方案中心。中心挂靠在E20环境平台,办公室及展示中心设在上海,同时在昆山市周市镇设有智能生态湿地示范基地。2018年12月18日,上海市水务局白廷辉局长带队赴解决方案中心进行考察和调研,肯定了上海市水环境的改善成果。(详情请点击 上海市水务局白廷辉局长一行考察黑臭水体系统解决方案中心)

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上海市水务局白廷辉局长参观国家重大水专项黑臭水体系统解决方案中心

点评:

本次专项行动,也是为了督促地方从根本上解决水体黑臭问题,确保2020年如期完成考核治理任务,从已公开的信息来看,我国黑臭水体治理取得了阶段性的成果,但部分上报“已完工”的水体,整治效果并未达到要求,有的“黑臭现象没有消除”,甚至出现返黑返臭的现象。以安徽芜湖为例,在已完成整治的46条黑臭水体中,近三分之一共15条存在返黑返臭现象,其中有9条是因为大量污水入河所致。

我们分析原因如下:(1)地方政府对督察交办问题整改工作重视不够、调度督办不力,相关部门责任落实不到位,导致整改任务流于形式,没有达到预期效果。比如芜湖黑臭被通报时,芜湖市水利部门入河排污口排查不全面,大量生活废水直排水体;住建部门控源截污、管网建设工作推进不力,黑臭水体整治成效不佳,返黑返臭多发;环保部门工作标准不高、要求不严,导致集中式饮用水水源地问题解决不彻底。

(2)黑臭的反弹,进一步凸显控源截污、管网和面源治理等方面的短板,关于这点,不少业内专家都曾呼吁。在“2018(第十届)上海水业热点论坛”上,国家环境保护技术管理与评估工程技术中心主任、清华大学王凯军指出,未来相当长一段时间内,城市面源污染控制将是水环境治理的重点方向之一,随着环境法、地方责任凸显,必然会考虑到城市面源的问题。(详情点击:王凯军:产业发展趋势的探讨与面临的瓶颈问题)_ueditor_page_break_tag_

同时,这也是重建设轻管网的恶果,上海市城市建设设计研究总院(集团)有限公司总工唐建国指出,目前排水管道存在很多问题,排水管道的质量不提升,污水处理的效益就无法提升,消除城市水体黑臭就无望。(详情点击:唐建国:如何做好城市排水管网的提质增效)

还有排水体制混乱,合流分流说不清楚。中国城市规划设计研究院水务院资源能源所所长、住房城乡建设部海绵城市建设技术指导专家委员会委员王家卓认为:黑臭水体的罪魁祸首在于没有控制的合流制污水雨天溢流,导致水污染。此外,还有不少分流制地区的雨污水混错接严重,尤其是污水接入雨水管,导致旱天直接排放入河。(详情点击:王家卓:城市水环境治理的现状、6个问题与10个发展方向)

(3)黑臭的反弹也与商业模式不清晰、财政支付能力下滑以及今年整体金融市场的收缩不无关系。E20研究院认为,PPP项目规范和调整,对社会资本的融资和PPP项目发起带上“紧箍咒”,纯政府付费和PFI工程不同程度受到影响,政府支付能力下滑、金融机构开始退缩,导致黑臭水体PPP项目夭折,无疑加大黑臭水体的治理难度。

当然,这不是说,PPP模式不合适黑臭水体治理,实际上PPP模式非常适合,但绩效、边界、规范化需重视。(详情点击:王家卓:PPP模式适合水环境治理)

(4)更重要的原因是我国水环境治理缺乏顶层设计、系统化治理,停留在头疼医头、脚痛医脚的阶段。

诸多原因叠加,表明我国黑臭水体治理形势不容乐观,任重道远!

政策建议:

第一、建立长效管理机制,河长、湖长要由党政负责同志担任,切实履行责任,加强对沿河排污单位的管理,严厉打击偷排漏排,严格执法、严肃问责。同时还要组织做好日常巡河,加强运营维护,确保无反弹。

第二、制定城市黑臭水体治理部门责任清单、考核办法,将考核结果作为领导干部综合考核评价、干部奖惩的重要依据,对于在城市黑臭水体治理中表现突出的单位和个人,给予表扬和奖励。

第三、黑臭治理经费应纳入专项财政预算,并确保整治资金落实到位。

第四、城市黑臭水体治理,必须要按照流域,系统、统筹考虑,按照“控源截污、内源治理、生态修复、活水保质”的综合技术路线重拳出击,应从源头解决雨污管道混接问题,减少径流污染。在管网核查清除的基础上,推进混错接改造,同时应严控上游的工业企业、农业畜禽养殖等污染物非法排放,且应考虑短期达标和长期稳定持续改善的兼容性问题。

第五、目前而言,黑臭水体治理的资金来源于政府付费,因而在考核达标的基础上,政府信用是当前长效运营的首要保障,对于政府的履约应有保障性政策。此外,黑臭水体治理是一个长期过程,因而维护经费的保障需要从顶层模式上予以考虑,例如引入EOD模式等,解决后期的运营维护资金问题。

九、习近平强调垃圾分类就是新时尚,固废各领域市场迎来大升级

事件:

11月,习近平总书记在上海考察期间,强调垃圾分类工作就是新时尚!垃圾综合处理需要全民参与,我关注着这件事。国家层面对垃圾分类工作的重视,以及政策给予的大力支持,间接带动了垃圾分类市场的兴起,由垃圾分类搅动的固废市场迎来新的格局,多个细分领域开始逐步崛起。(详情点击:习近平:垃圾分类工作就是新时尚,我关注着这件事)

2018年,多个垃圾分类市场大单落地,年服务费超千万的垃圾分类项目大量放出,合同总额“亿元级”的项目也出现,如中联环境中标的宜春市垃圾分类项目,投资金额达2.1371亿元,可以称得上是垃圾分类领域的超级大单,同时各地垃圾分类及资源化处理项目也在纷纷上马(详情点击:1、布局垃圾分类,中联环境斩获江西宜春2.14亿大单;2、11.24亿/30年!大同市生活垃圾分类及资源化利用PPP项目资审结果出炉)

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点评:

俗话说,天下大事,分久必合,合久必分,固废行业亦是如此。

在2018首届环卫一体化高峰论坛上,E20研究院固废产业研究中心负责人潘功博士曾表示:在垃圾分类的影响下,固废产业的格局正在发生剧变。从改革开放初期的混合收运、“以填埋为主”单一末端混合处理的萌芽期,到高速城镇化时代的“以焚烧及填埋为主”的机遇期,现今我国的固废产业已进入了分类收集、分类收运、“末端分类处理”的生态文明新时代。(详情点击:E20研究院潘功:垃圾分类下的固废产业新格局)

在“合久必分”的大趋势下,诸多细分类下的“新垃圾”迎来了各自的商机:

(1)作为美丽中国的“桥头堡”,环卫市场空间正在加速释放,合同金额超亿元的订单频频出现,近两年受到社会资本的高度追捧。E20研究院认为:环卫行业蓬勃发展的很重要的原因在于,政府早已经形成一套非常稳健的财务安排,每年都会有固定的公共预算。在市场化后,将这些钱转交给了社会资本,因此其项目安全性要大大好于河道治理等新型PPP---PFI类项目。(详情点击:1、环卫――“美丽中国”的桥头堡;2、薛涛演讲视频:大环卫市场爆发元年看春秋列国格局)

保守估计,目前我国环卫行业市场化率仅为20%左右,距发达国家的60-70%尚有不小的差距,E20研究院认为,未来5-10年内,我国环卫市场化空间还将持续释放。同时,大批项目上马运营,也应提防环卫市场化项目的一些风险以及环卫改革过程中问题。(参考链接:【独家深度】北环张农科:中国环卫市场化改革的问题与出路)。_ueditor_page_break_tag_

(2)随着垃圾分类的再度火热,以及国家对“地沟油”、“泔水猪”监管的趋严,使得一度“尴尬”的厨余垃圾处理市场迎来火热,具体可以参考上文。

(3)垃圾分类大背景下,催生大件垃圾、建筑垃圾、可回收垃圾等单独处置的“春天”。以大件垃圾为例,11月,福州市首个大件垃圾PPP项目公开招标,东飞环境集团、福建省惠一建设工程有限公司/福州美佳环保资源开发有限公司组成的联合体成中标社会资本方,开启我国大件垃圾单独处理的先河。(详情点击:首标落地,福州立起大件垃圾分类处理PPP里程碑)E20研究院认为,作为首个大件垃圾PPP项目,这一标讯打破了大件垃圾市场化的“零封”局面,并为大件垃圾处理市场的BOT补贴价格提供了重要参考。

总体看来,虽然我国垃圾分类推行的轰轰烈烈,但由于管理体制、法律法规、收运体系、费用补贴机制的不健全,我国垃圾分类推行了十几年,成效并不明显。

政策建议:

第一、系统性、完善的顶层设计必不可缺。从政府角度而言,垃圾分类工作需要一个完整的顶层设计,将前端分类、中端收运、资源回收利用、末端处置甚至于下游的产物去处进行系统化的规划布局,才能形成完整的垃圾分类产业链条,有助于垃圾分类产业的健康发展;

第二、应尽快建立、完善良好的法律体系,为垃圾分类提供法规保障。在没有法律的约束下,垃圾分类的日常管理将异常艰难,对于不进行分类甚至偷排乱倒的居民来讲毫无违法成本,时间一长必将影响自觉坚持、遵守垃圾分类相应要求的居民对垃圾分类工作的信心;

第三、以价格机制为导向,建立健全垃圾分类收费体制。目前,我国垃圾分类主要靠行政手段在推动,应该以价格传导机制,把垃圾分类动力层层传递给区县、街道、社区、小区、物业以及居民身上,根据上文提到的垃圾分类与否(混合垃圾多收费、分类垃圾少收费)、距离远近、收集频率来确定居民的收费标准,以经济杠杆促进源头减量和垃圾分类工作。(详情点击:垃圾分类的根本出路在市场化改革)

十、中央一号文件再次点名“农村环境治理” ,农村环境治理问题突出但道路逐步清晰

事件:

2月4日,2018年中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》正式发布。文件计划将实施农村人居环境整治三年行动计划,以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向,稳步推进农村人居环境突出问题治理。2月5日,《农村人居环境整治三年行动方案》随之发布,目标是到2020年,实现农村人居环境明显改善、村庄环境基本干净整洁有序、村民环境与健康意识普遍增强。(详情点击:1、中央发布“一号文件”:《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》;2、中办国办印发《农村人居环境整治三年行动方案》)

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点评:

“十九大”明确了中国当前的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。农村发展提上日程,以一号文件和《农村人居环境整治三年行动方案》为起点,2018年《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》《农业农村污染治理攻坚战行动计划》《关于加强制定地方农村生活污水处理排放标准的通知》以及各地的三年行动计划等政策密集出台,农村环境治理被空前关注、垃圾治理等走向法制化。

随着下半年整体经济下行,金融紧缩,因为农村环境治理依然没有形成系统化模式、缺少指导性的标准规范并且财政投入依然不足,市场发展并不尽如人意,农村污水治理表现最为突出,花了大价钱建设起来的污水处理厂“晒太阳”,分析如下:

一是认识还没有完全到位、缺乏系统考虑。一些地方对于农村生活污水是否有必要进行治理,在认识上还存在偏差。有的认为,农村地区经济条件还比较差,农村生活污水排放强度不高,不需要投入太大精力;有的认为农村污水治理应重点治理污染重的地区,一般地区生活污水没有必要治理,对农村污水治理如何布局和推进缺乏系统考虑。

二是农村生活污水治理排放标准不够合理。一些地区,没有理解国家关于因地制宜、差别化治理的目标要求,对污染问题不突出的村镇也进行高标准设施建设,大大增加了前期建设投入和后期运营成本,导致一些污水处理设施建成后晒太阳,治理效果适得其反。(详情点击:王洪臣:实事求是制定农村污水处理排放标准)。2018年环境施治论坛上,中国人民大学环境学院副院长、中国人民大学低碳水环境技术研究中心主任王洪臣也指出,一个标准可能推动和促进一个行业的发展,但一个标准也可能把一个行业捆死,所以标准很关键。从我国的实际情况出发,全国没有必要出台一个统一的一刀切的农村污水治理考核标准。标准需要因地制宜,所以可能需要各个地区根据实际情况,来制定本地的考核标准,但切记跑偏了。(详情请点击 王洪臣:能简单地天天正常运行着的,才是农村污水处理的主流技术)

三是中央财政引导不够,没有设立村镇污水专项资金。现有的农村环境综合整治资金中,用于村镇生活污水处理费用偏少;补贴环节不合理,重建设轻运行,由于运行费用较高,没有经费作保障,即便建立污水处理厂,也很难维持运行。

政策建议:

第一、加大补贴力度、设立专项资金。地方各级政府要统筹整合相关渠道资金,加大投入力度,切实保障污水处理设施运行经费,合理保障农村人居环境基础设施建设和运行资金。

第二、差别化、因地制宜制定地方农村生活污水处理排放标准。对于人口少、居住分散、距离中心村和城镇较远的村庄,排放要求适当放宽。对于人口密度大、居住

相对集中的村庄,根据排水去向和水环境功能,确定执行标准和治理要求。